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MEF / Le pari pour la modernité et la croissance

Projet de loi de finances 2018-2019

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Discours d'installation du Ministre Michel Patrick Boisvert

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Vision Stratégique 2017-2022 du Ministère de l'Economie et des Finances

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Taux d'inflation
Juillet 2018 - Juillet 2019
Mois Glissement annuel Variation mensuelle
Juillet 2019 19.1% 1.6%
Juin 2019 18.6% 1.8%
Mai 2019 18% 1.4%
Avril 2019 17.7% 1.7%
Mars 2019 16.8% 0.7%
Février 2019 17.0% 1.7%
Janvier 2019 15.5% 1.6%
Décembre 2018 15.4% 1.5%
Novembre 2018 14.5% 1.4%
Octobre 2018 14.3% 1.5%
Septembre 2018 14.6% 1.5%
Août 2018 14.1% 1.4%
Juillet 2018 13.6% 1.5%
Référence IHSI

Réforme du système de gestion des investissements publics en Haïti (Les Constats) (1)

A eu lieu le lundi 26 novembre 2014 à l'hôtel Montana, sous les auspices de la Banque Mondiale, un atelier relatif à l’évaluation des performances du système de Gestion des investissements publics (GIP) en Haïti en présence de différents représentants de la Primature et des Ministères (MEF (Trésor, IGF, DEE, ULCC, UCP, etc.), Travaux Publics, Agriculture, Santé Publique, Planification, etc.) des bailleurs de fonds (USAID, UE, FMI, BID, Canada, etc.), de la CSC/CA.

Le Directeur général du Ministère de l’Economie et des Finances, Pierre Erold Etienne, a insisté, dans ses propos d’introduction, sur l’importance de cet atelier qui vise à recueillir le maximum de données afin de finaliser le Rapport définitif de la Banque Mondiale. Cette étude approfondie a été entreprise à la demande du gouvernement d’Haïti afin de renforcer l’efficacité du système, identifié comme l’un des domaines stratégiques prioritaires contribuant directement à la réalisation de l’agenda de l’Etat pour la modernisation du secteur public et l’amélioration de la qualité des services.

A cet égard, Fabienne Mroczka a procédé à la présentation des constats concernant notre système de gestion des investissements publics. Le tout premier constat est plus ou moins connu : si l’investissement public a augmenté au cours de ces dernières années, sa gestion, par contre, laisse à désirer. Les indicateurs d’infrastructure négatifs sur le développement du pays (accès aux installations d’assainissement, accès à l’eau, accès à l’électricité, etc.) en témoignent.

La croissance brute des investissements a augmenté de 25, 4% du PIB en 2009 – 2010 et les prévisions étaient de 29,2% pour 2013 – 2014. L’accroissement de l’investissement public était initialement financé par une hausse des dons, mais depuis 2011, il commence de plus en plus à dépendre du financement de PetroCaribe. Les dons (hors aide humanitaire) quasiment inexistants en 2003 représentent 12% du PIB pour l’exercice 2010.

En proposant des mesures correctrices ou recommandations et en formulant un plan d’actions échelonné dans le temps, l’examen du GIP s’est concentré sur l’efficience et l’efficacité du système à ses différentes étapes : cadre réglementaire et politique, sélection des projets d’investissements, planification et budgétisation, marchés publics, exécution des projets, suivi et évaluation.

Telle en est l’ossature thématique, commentée à grand renfort de projections graphiques par Fabienne Mroczka, qui a participé à la réalisation du rapport préliminaire en collaboration avec Mamadou Deme (Chargé des Opérations Senior), Josue Akre ainsi que les consultants Gérard Verger, Andy MacDonald et Emeline Bredy. Des commentaires et suggestions ont également été émis par Daniel Boyce, Raju Jan Singh, Evans Jadotte (Economiste résident), Deo Ndikumana (Chef des Opérations), Don Mphaude, Prosper Nindorera et Anand Rajaram. Les constats – accablants – que Fabienne Mroczka a présentés et commentés ont un caractère très instructif ; c’est pourquoi justement ils illustrent un ensemble de problèmes qui sont assez importants pour la modernisation du pays.

Le problème le plus important – politique – qui maintenant nous retient, n’est pas tant celui, général, de la théorie de l’action, mais celui, plus particulier, de créer les conditions optimales de réforme et de renforcement des structures de décision et de gestion de l’administration publique. Après le séisme de 2010, l’Etat haïtien a élaboré des documents stratégiques et de planification clés, notamment le nouveau Plan stratégique de développement du pays (Plan de redressement et de développement d’Haïti/ PSDH) et un nouveau plan triennal d’investissement pour 2014 – 2016 (qui a été mis à jour pour 2015 – 2017).

Il convient de souligner que certains ministères sectoriels, et non des moindres, gèrent de manière satisfaisante leurs projets d’investissement. Tout n’est donc pas foutu ! Quelques-uns (par exemple, le ministère de la Santé publique) ont élaboré une stratégie sectorielle et mis au point des outils afin de planifier, de justifier leurs besoins et de négocier efficacement les budgets d’investissement nécessaires pour soutenir leurs programmes. Certains (comme le ministère de l’Agriculture) ont mis en place des unités de passation des marchés publics et d’autres sont en train de le faire.

Les deux principaux ministères impliqués dans le processus de gestion des investissements publics (les MEF et MPCE) déploient des efforts continus pour rationaliser et renforcer les mécanismes procéduraux et la gestion du flux d’informations relatives aux investissements.

Les remarques et les exemples qui vont suivre n’ont d’autre fonction que de donner une idée de l’ampleur des défis. Ils résultent d’un certain nombre d’activités menées durant la mission : a) des entretiens avec les principales parties prenantes à la gestion des investissements publics, b) un examen du cadre juridique/ réglementaire existant et des pratiques internationales reconnues, d’un échantillon représentatif de projets d’investissements récents, concentré sur les onze ministères disposant des budgets d’investissement les plus élevés, totalisant 76% du nombre entier de projets dans le budget d’investissement 2012 – 2013.

L’échantillon comprenait des projets bénéficiant des ressources des quatre sources de financement des investissements : le Trésor public, PetroCaribe, financement bilatéral et financement partagé par des bailleurs de fonds. - Tous les ministères ne sont pas au même niveau, certains ont déjà des stratégies sectorielles, d’autres ont commencé à implanter des unités de suivi des projets ou des unités de passation des marchés. - MEF et MPCE ont commencé à mettre en place des mesures d’assainissement, dans le cadre du Programme d’investissement public (PIP) 2013 – 2014, et un effort d’informatisation a été fait pour permettre un contrôle de conformité des dépenses plus efficaces. –

Le cadre légal et réglementaire contient certains aspects positifs qui, s’ils étaient appliqués, pourraient favoriser une gestion plus effective et plus transparente des projets. Mentionnons quelques-uns des résultats auxquels est parvenue l’équipe de recherches de la Banque mondiale. Ils permettent d’y lire tout d’abord certaines structures étatiques avec leurs déficiences récurrentes.

Une analyse des projets échantillonnés dans cette évaluation met en évidence le manque de respect du cadre réglementaire existant dans toutes les étapes du cycle de vie d’un projet (identification – planification – exécution – évaluation). Malgré le fait que pour être inscrits dans le PIP, les projets devraient être dotés de tous les documents nécessaires (études justificatives, document de projet, plans financiers, Fiche d’identification et d’opération des projets (FIOP), etc.), parmi les vingt projets examinés, 16 étaient effectivement inclus dans le PIP, mais seuls 6 d’entre eux (30%) disposaient de toute la documentation requise.

L’absence des documents requis était généralisée dans les 14 projets restants, sauf en ce qui concerne les FIOP, un quart des projets n’en disposaient pas alors qu’ils avaient reçu des décaissements. Or, le cadre légal lie les décaissements à la préparation et à la soumission de FIOFs. Les projets ne reposent pas sur les stratégies sectorielles, en tout cas, la plupart. La préparation est sous-optimale et la documentation inadéquate. Il s’ensuit un PIP qui est une liste de projets pas complètement élaborés, ni classés ni évalués, dont bon nombre ne sont pas arrivés à maturité parce qu’ils ne sont souvent qu’au stade de la conception.

En plus, le PIP n’est pas pleinement représentatif des projets d’investissement : il contient des dépenses de fonctionnement mais ne contient pas tous les projets avec un financement externe. Le manque de planification a un impact sur la passation des marchés et la mise en œuvre des projets. C’est la première valeur – la planification – dont on prend conscience comme d’une ressource indispensable. Les contrats (gré à gré, compétition limitée, compétition) sont alors révisés par la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP), faute de plans de passation des marchés.

Ce qui est sûr, la quasi-totalité des défaillances des projets sont antérieures à leur mise en œuvre freinée – souvent – par des processus administratifs lourds liés aux procédures d’exécution des marchés (Soumissionnaires ou Attributaires du marché – Auto contractante (Responsable du marché) – Commission ministérielle des marchés publics – Comité d’ouverture des plis et d’évaluation – CNMP – Autorité d’approbation (Ministre) – CSC/CA) et des dépenses (Ministère sectoriel – MPCE – MEF/DASIP – MEF / Trésor). Somme toute, les décaissements ne sont pas compatibles avec une mise en œuvre correcte des projets, mais cela est possible, si et seulement si la relation de complémentarité entre les «fondamentaux» (préparation et documentation) des projets et les procédures de passation de marchés est établie rigoureusement.

En plus, les dépenses des projets ne sont pas contrôlées de manière adéquate. L’évaluation a posteriori (audit des projets) est l’un des maillons faibles du système. Un véritable casse-tête ! Dans l’administration, il n’existe pas de structure d’audit interne dans les ministères, sauf l’IGF du MEF créée en 2008. L’audit externe relève de la CSCCA. Les réalisations physiques des projets non plus (sans avoir des informations suffisantes : avec rapports incomplets et sans rapports). Il s’ensuit qu’ils sont peu performants au niveau financier. Il s’ensuit conséquemment un faible taux d’absorption des Ressources nationales du PIP.

Un autre problème ! Pour l’exercice 2011 – 2012, la valeur totale du PIP était estimée à 1,8 milliard de dollars EU (équivalant à 80,3 milliards de gourdes), dont 508 millions étaient financés par des ressources nationales (environ 28% du PIP) et 1,3 milliard par des ressources extérieures. Le montant décaissé par le Trésor s’élevait à 268 millions de dollars EU, avec un solde comptable d’ouverture de 146 millions de dollars EU et 58 millions de dollars EU de dépenses déclarées à la fin de l’exercice.

Les performances de l’exercice 2012 – 2013 ne se sont pas substantiellement améliorées : le PIP était estimé à 1,8 milliard de dollars EU, dont 589 millions étaient financés par des ressources nationales et 1,4 milliard par des ressources extérieures. Le Trésor avait décaissé 283 millions de dollars EU, avec un solde comptable d’ouverture de 346 millions de dollars EU et 97 millions de dollars EU de dépenses déclarées à la fin de l’exercice.

Pour les deux exercices précités, le taux d’absorption très faible est passé de 14% à seulement 15%. Outre les difficultés ou tares inhérentes au faible taux d’absorption du PIP, il faut relever à grands traits comme conséquences fâcheuses et persistances de la mauvaise gestion de notre GIP les coûts récurrents ou de fonctionnement des projets et la sous-évaluation du PIP dans la mesure où il n’inclut pas tous les projets financés par les bailleurs de fonds.

On ne peut pas ignorer les rapports étroits existant entre ces deux types de problèmes. En tout premier lieu, intégrés au PIP en tant que projets (le résultat en est une surévaluation du PIP qui fausse la mesure de son impact sur la croissance économique), à la suite de mauvaises décisions, que ce soit par inadvertance ou à dessein, les coûts récurrents ne sont pas souvent pris en compte dans le budget de fonctionnement lors de l’établissement du projet d’investissement (par exemple, les coûts de fonctionnement d’un hôpital ou d’une école financée par des ressources extérieures, non pris en compte, affectent au final son entrée en service après son achèvement).

C’est aussi une conséquence de l’absence d’un plan des dépenses pluriannuel, qui n’incite pas à considérer l’accroissement des coûts de fonctionnement engendré par l’achèvement des projets d’investissement. Nous sommes ici au cœur d’une problématique incontournable qui explique tant d’échecs et de gâchis au niveau de notre GIP. Ainsi, dans l’échantillon des 20 projets sus-mentionnés, les dépenses de presque un tiers (soit six) auraient dû être versées au budget de fonctionnement.

En second lieu, la sous-évaluation du PIP nuit à la convergence de toutes les initiatives vers l’atteinte des objectifs fixés par l’Etat et les secteurs. Cela signifie également que les coûts liés à ce projet qui ne sont ni inclus dans le PIP, ni déclarés dans le budget national, ne sont pas entièrement suivis en tant que dette extérieure, ni contrôlés par les systèmes financiers de l’Etat. En d’autres termes, l’impact sur le budget de fonctionnement de l’achèvement des projets bénéficiant d’un financement extérieur est souvent négligé. On connaît les conséquences regrettables.

Pierre-Raymond Dumas

Le Ministre
Michel Patrick Boisvert
Ministre de l'Economie et des Finances

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Taux de change
27-mars-2020
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USD 97.9362 99.4518
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En gourde pour une unité étrangère
Référence BRH